“十五五”开局即转折——砂石矿业权总量管控迎来“破冰之旅”

当前，因国内砂石市场持续走低，一些地方的砂石矿山陷入亏损，而一些地方砂石采矿权仍在不断推出。如何从源头上治理砂石行业供需失衡、无序竞争问题，保障砂石行业高质量发展，成为管理部门的一个重大课题。“十五五”开局之年，浙江、内蒙古两省（区）率先提出“严格建筑用砂石土矿业权出让，实施矿业权总量指标管控”，对推动砂石行业高质量发展具有重要意义。

砂石行业呼吁多年的“对砂石矿业权实行总量控制”，终于迎来“破冰之旅”。

1月6日，浙江省自然资源厅发布《关于激发矿产勘查开发活力推动矿业高质量发展的意见》明确，强化建筑用石料采矿权管控，对辖区内已设采矿权剩余资源量可开采供应10年以上的县（市、区），原则上禁止新投放采矿权。

2025年12月，在内蒙古自然资源厅举行的“全面提升矿产资源保障能力建设国家重要能源和战略资源基地”新闻发布会上，内蒙古自然资源厅矿业权管理处负责人表示，“十五五”期间，内蒙古自然资源厅将进一步优化规范自治区矿业权出让制度体系，严格建筑用砂石土矿业权出让，实施矿业权总量指标管控。

浙江省和内蒙古相继明确强化建筑用石料采矿权管控，具有重要意义。内蒙古砂石矿山需求量不高，对砂石矿业权总量指标实施管控在情理之中。而浙江省作为砂石热门地区，在省内砂石产能陡增、外省砂石大量涌入的情况下，一些在砂石市场高位时高价竞得采矿权的新建矿山面临“投产即亏损”困境，强化建筑用石料采矿权管控势在必行。

从过去产能严重不足导致的“一砂难求”到当前产能过剩造成的“保本经营”，国内砂石市场引发的无序竞争现象，已引起管理部门和业内人士的高度关注。如何从源头上治理砂石行业供需失衡、无序竞争的现象，保障砂石行业高质量发展，已成为管理部门需要下力解决的重大课题。

“当前，国内砂石行业产能过剩矛盾愈加突出，砂石价格一落千丈，但一些地方仍在继续新设砂石矿业权，这对本就供需失衡、‘内卷’严重的砂石行业来说是‘雪上加霜’。对砂石采矿权实施总量管控，从源头上控制砂石新建产能已成为当务之急。”中国砂石协会原会长胡幼奕表示。

浙江交投砂石矿山

01多方推动产能激增

国内砂石行业之所以短短几年间就发生巨大变化，是多方面因素相互叠加造成的。

政策方面，一些地方没有准确理解和把握国家发布实施的相关政策，过度投放砂石采矿权，助推了砂石行业产能过剩。

2019年是一个明显的“分水岭”。在此之前，砂石行业作为技术含量不高、附加值低、销售半径严重受阻的“地摊”产业，“小散乱污”现象较为严重，因安全、环保、生态等多方面原因，被许多地方列为重点整治对象，也由此引发了暂时的砂石紧缺现象，并一度影响了许多重大工程建设。

2019年11月4日，工业和信息化部等十部门为解决机制砂石行业面临的质量保障能力弱、产业结构不合理、绿色发展水平低、局部供求不平衡等问题，联合印发了《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），不仅为机制砂石行业高质量发展提出了要求、明确了路径，也为整个砂石行业指明了方向。

作为我国有史以来第一个专门针对砂石行业发展且由多个部委联合印发的文件，《若干意见》一经发布，就引起了全国各地的高度关注。许多业内专家纷纷解读为“我国的砂石行业春天来了”。

“该《若干意见》的核心是‘高质量发展’，针对并着力解决的主要问题是‘低水平重复发展’。这主要源于当时天然砂石资源约束趋紧、环境保护要求不断提高。在此背景下，机制砂石逐渐成为我国建设用砂石的主要来源，而机制砂石行业存在的问题又十分突出。”前期参与该《若干意见》调研起草工作的胡幼奕分析说。

值得注意的是，彼时，该《若干意见》就似乎预料到未来机制砂石市场的走向，特别指出要加强机制砂石行业运行监测分析，发布行业发展报告。发挥行业机构作用，加强行业自律，反映企业诉求，维护合法权益，增强社会责任，维护市场秩序。

但当时因河砂限采禁采，包括机制砂石在内的砂石骨料市场形势一派大好，许多地方并没有把“加强行业自律、维护市场秩序”这个关键词当回事，开始盲目鼓励和支持机制砂石行业发展。

2020年3月25日，国家发展改革委等十五部门联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）后，各地迅速结合本地实际情况，制定了砂石行业健康有序发展实施意见。

该《指导意见》的目标很明确，就是稳定砂石市场供应、保持价格总体平稳、促进行业健康有序发展。在总体要求中，《指导意见》明确指出，“优化产销布局，加快构建区域供需平衡、价格合理、绿色环保、优质高效的砂石产业体系，为基础设施投资建设和经济平稳运行提供有力支撑。”在优化机制砂石开发布局方面，《指导意见》特别强调，统筹资源禀赋、经济运输半径、区域供需平衡等因素，积极有序投放砂石采矿权，支持京津冀及周边、长三角等重点区域投放大型砂石采矿权。在引导中小砂石企业合规生产的同时，通过市场化办法实现砂石矿山资源集约化、规模化开采，建设绿色矿山。

显而易见，该《指导意见》的核心是健康有序，并已预判未来砂石行业可能因无序投放砂石采矿权而引发无序竞争现象，所以专门强调要积极有序投放砂石采矿权。

然而，在实际工作中，一些地方政府却把国家促进砂石行业健康有序发展的精神片面解读为促进砂石行业高速发展，最显著的特点就是不统筹资源禀赋、经济运输半径、区域供需平衡等因素，过度投放砂石采矿权。这也为现在的砂石产能过剩埋下了伏笔。

“没有全面精准地把握国家关于砂石行业的相关政策精神，一些地方甚至误读或片面理解这两个重要文件精神，不顾当地供需市场情况，过度设立和投放砂石采矿权，导致砂石行业盲目无序扩张，把国家提出的健康有序高质量发展异变为无序低水平重复发展，最终导致砂石行业短短几年时间由‘朝阳产业’沦为了‘夕阳产业’。”胡幼奕无奈地说。

更重要的是，砂石资源原材料来源广泛的特点，也极易造成砂石行业产能快速形成释放和“大起大落”。

据了解，我国砂石骨料的原材料来源十分广泛，从硬度较低的石灰岩、大理岩、白云岩，到硬度较高的花岗岩、凝灰岩、石英岩、片麻岩，以及许多金属矿山的尾矿废渣、重大工程的硐渣、河道清淤疏浚的鹅卵石等，大都可以用来加工建筑用砂石骨料。在资源赋存上，我国砂石资源更是丰富，中西部、东北、南部和沿海地区，凡是有丘陵和大山的地方，皆是砂石资源的重要集聚地。即便是砂石资源相对紧缺的黄淮平原，也不乏大量的砂石资源存在。

“我国砂石资源并不稀缺，而且十分丰富。前些年之所以砂石供应紧张，主要是因为环保、安全等问题导致的大幅停产整顿，而不是因资源短缺。”业内人士分析说。

近年来，在一些央企、地方国企和上市公司等资本的竞相涌入下，一些地方政府出让砂石矿业权的积极性空前高涨，储量数亿吨、出让收益高达几十亿元的砂石采矿权不时出现，特别是长江流域的湖北、安徽、江西、浙江，西江流域的广东、广西等传统的砂石生产热门地区，借助水运比陆运成本低80%左右的竞争优势，大型超大型砂石矿山不断出现。

以广东省为例，公开信息显示，截至2023年底，广东全省有效期内建筑石料采矿权453个，现有设计产能74230万吨（约28550万立方米）/年。2020年~2022年已拍出的91个新矿权，也在陆续投产中，设计产能为51815.91万吨（约19929.2万立方米）/年，占全省现有设计产能的70％。2023年通过招拍挂形式新增设计产能为32291.4万吨（约12419.77万立方米）/年，共计42个；2024年通过招拍挂形式新增设计产能为3924.7万吨（约1509.5万立方米）/年，共计18个。

仅广东省矿权证照产能已达2.82亿立方米（约7.6亿吨），叠加2020年以来新增产能9亿吨，整体供给远超实际需求。同时，因2023年现有的70％产能为2020年后的新增砂石产能，所以矿权到期情况少，有效期内矿权产能下降空间小，再加上新增矿权的不断投产，由此可预测在2025年后，砂石行业供过于求矛盾将更加突出。尽管如此，广东省许多地方新设砂石采矿权的积极性丝毫未减。据不完全统计，自2025年以来，广东省又累计挂牌出让砂石采矿权10多宗。

湖北省作为砂石资源丰富和水运交通便利的地区，与广东省一样大干快上。虽然近年来湖北省砂石矿权出让频繁，产能过剩，甚至一些企业由于砂石价格大幅度下降被迫减产或停产，但丝毫阻挡不住当地出让砂石采矿权的脚步。在2024年，湖北省又推出了武穴年产5500万吨砂石大矿和黄石年产7000万吨砂石大矿。

在一些地方政府乐此不疲的推波助澜之下，“大矿频出，产能过剩，虚火过旺，入不敷出”成为当前砂石行业的真实写照。

广西南宁马脚山建筑石料用灰岩矿航拍图。华润建材 供图

02产能失衡弊端显现

尽管当前国内砂石行业已陷入了产能过剩、价格大跌、危机四伏、困难重重的境地，但最困难的日子尚未到来。未来几年，随着一大批在建砂石矿山产能的持续释放，以及新投放砂石采矿权的纷纷建成达产，砂石行业发展势必难上加难，一大批成本高、质量差的砂石矿山注定出局。

砂石行业产能过剩，不少砂石矿山负债经营甚至停产关闭，将引发一系列问题，不利于行业高质量发展。

安全生产方面，尽管安全是矿山企业发展的生命线，但在一些亏损严重的砂石矿山注定“两利相权取其重”，在“保命”和安全两者之间优先选择“保命”，从而在思想上忽视安全生产，在资金上减少安全投入，这样势必诱发许多事故隐患，增大安全监管难度。尤其是砂石矿山因销路受阻导致的大面积、经常性停工停产，将使安全隐患陡升，每一次重新恢复生产都将面临着一场严峻的安全考验。

“每座矿山都是一个移动的‘生产车间’，生产环境和作业条件随时变化，而大面积、非正常的长时间停工停产，势必会造成许多不安全隐患。因此，多年来，许多地方把矿山复工复产期纳入‘事故高发期’进行严格监管，一直坚持对矿山企业进行（春）节后复工复产安全验收的惯例。如果砂石矿山经常性、大面积停工停产，那每一次的复工复产无形之中都增加了安全风险管控和安全监管的难度。”业内人士分析说。

生态环境保护方面，砂石产能过剩造成的后果更是不容小觑。按照国家相关政策，建设绿色矿山是对包括砂石矿山在内的所有矿山提出的要求。如果砂石行业出现大面积亏损，砂石矿山时开时停，这些砂石矿山将无力建设绿色矿山。更重要的是，近年来，许多大型砂石矿山刚刚建成，矿体覆盖层已经完全剥离，采场台阶也已初步建成，按照“谁破坏、谁治理”和“边开采、边治理”的原则，矿山许多地方需要进行生态修复和综合治理。但如果这些新建矿山在正式生产之日起就陷入“投产即亏损”的局面，那前期准备采场所造成的山体破损面又该如何修复？

“近年来，新建的砂石矿山多为千万吨级的大型超大型矿山，矿区范围和资源储量大，露天采场面积广阔，生态修复和环境治理任务大投资多。如果这些已达产的砂石矿山因亏损被迫停工，不能在原先计划的期限内把资源开采完，势必会影响采场甚至整个矿区的生态修复及环境治理工作。如果这些矿山最终因成本过高而被迫关门破产，那先期造成的矿山地质环境问题，因企业无力治理将可能形成新的‘历史遗留问题’而再添‘生态新账’。”一位业内人士提醒说。

据了解，某地一省属国有企业，在前几年砂石市场火热时以40多元/吨的高价竞得了一处砂石采矿权，自去年正式投产，加上后期的建设成本，每吨砂石生产成本高达60元，而当前的市场价仅40元/吨，这意味着每生产一吨砂石骨料将赔20元。即使按当前市场价来测算，整个矿山开采下来预计累计亏损60亿元。目前，这家矿山被迫停产，复工遥遥无期。刚刚建成的偌大采场，因为未来前景不明，在短期内也无法进行有效治理，陷入了两难境地：进行生态修复，才刚刚建成就又重新复绿，不仅资金无来源，情理上也过不去；不进行生态修复，长时间不生产，大片裸露的采场和山体，又委实破坏环境、影响生态。

而对砂石矿山来讲，产能严重过剩导致亏本经营甚至停工停产所造成的经济损失更大。

据了解，近两年来新建投产的大型超大型砂石矿山，大多数是前几年砂石价格高企、砂石市场火爆时竞得的采矿权，前期综合拿矿成本普遍较高，江浙一带有的拿矿综合成本高达40~50元/吨。而现在砂石价格大幅下跌，有的地方甚至不及高峰期的1/3，致使这些新投产砂石矿山血本无归。

资料显示，国内一家知名央企，截至2023年6月末，旗下所属企业已获取绿色砂石项目采矿权共计23个，绿色砂石资源储量达到89.54亿吨，设计年产能为4.9亿吨/年，投资规模为1074.04亿元。2024年，该央企共有10个砂石项目投产试运行，新增砂石产能合计超过2.57亿吨/年。目前，该央企年砂石产能已高达4亿吨。

千亿元的巨额投资，换来的不是“豪华盛宴”而是“残羹冷炙”。因为这些新投产矿山前期拿矿成本高、后期建设标准高、综合生产成本高，缺乏价格竞争优势，很难与一些原先拿矿成本低的民营砂石矿山相抗衡，只能在已严重过剩的有限市场内勉强争得一杯羹。

“前几年，一些在砂石市场疯狂时斥巨资进入砂石领域的大型砂石企业，面临的普遍问题是单位综合成本过高，生产成本与销售价格倒挂。按现在砂石行情走势来看，砂石价格继续呈下跌趋势，仍未探底。这样企业如何收回成本？”业内人士分析说。

“前几年，砂石矿山以民营矿山为主，投资少、规模小、产量低、利润薄。近年来，砂石行情看涨后，因拿矿成本高、建矿标准高、安全和环保要求严，加上采矿权收益要一次或在规定期限内交清，导致许多民营砂石矿山开采成本、财务成本陡升。现在砂石价格已跌至保本线，对高价取得采矿权的民营砂石矿山来说，损失较大。”一位民营矿山负责人说道。

民本集团砂石专用码头

03源头控制势在必行

尽管当前因国内砂石市场持续走低，不少砂石矿山已陷入亏损，但一些地方砂石采矿权仍在不断推出，一些企业仍在竞买砂石采矿权，把当前砂石行业面临的困境当作了未来砂石涅槃重生的“试金石”。

“这几年因房地产市场下滑，一些地方政府就把目光转向了矿产，不断推出矿业权。”一位业内人士说。

据了解，广东省的肇庆、云浮等地区，多年来一直是广东省内经济排名较后的地区。这几年，凭借西江流域的水运优势、借助砂石市场的火爆，不断推出大型超大型砂石采矿权，在砂石采矿权出让收益方面赚得盆满钵溢。

其他砂石资源丰富、水运便利的南方省份，这几年来也是如此，在一轮又一轮砂石采矿权的挂牌出让中，获取了高额的“地方收益分成”，拉动了地方财政收入。

近两年，尽管南方长江流域和西江流域两大传统的砂石热点地区砂石产能已严重过剩，砂石价格持续下行，许多砂石矿山已亏本经营，但一些新的砂石采矿权还在持续投放。